COLUMN / Is De Bouwagenda ‘oude wijn in nieuwe zakken’? Gelukkig wel!

Door Edwin Lokkerbol , 13 april 2017

COLUMN / Is De Bouwagenda ‘oude wijn in nieuwe zakken’? Gelukkig wel!

Op 28 maart jl bood Bernard Wientjes De Bouwagenda aan het kabinet aan. Ruim een week later maakte Ingrid Koenen in een artikel in Cobouw duidelijk dat, vanuit de historie bezien, De Bouwagenda een herhaling van zetten is. ‘Oude wijn in nieuwe zakken’, schrijft ze. Immers 12,5 jaar geleden heeft Jan Hovers dezelfde feiten al eens op een rij gezet.  

De vraag is of dit erg is. Los van de vraag of de constateringen kloppen overigens. Hebben we niet een ‘herhaling van zetten’ nodig om tot veranderingen te komen? Soms moet er een decennium overheen gaan om tot veranderingen of doorbraken te komen. In de bouw en infra duurt planvorming immers ook lang. De Tweede Maasvlakte is in drie jaar aangelegd, maar de beleidsvorming en planning duurde zeventien jaar. Vandaar dat het interessant is eens te analyseren waarom beleid anno 2017 wel succesvol kan zijn en 12,5 jaar geleden niet. Het gaat hierbij niet om de ideeën (die immers hetzelfde kunnen zijn) maar om de omstandigheden waarbinnen dit beleid tot stand moet komen. En die omstandigheden waren een decennium structureel anders dan vandaag de dag.

John Kingdon ontwikkelde in 1984 een concept dat verklaart waarom het ene beleid wel succesvol is en het andere niet. Kingdon gaat er van uit dat ‘beleidsvorming’ gekenmerkt wordt door drie stromen, die zich los van elkaar ontwikkelen. De eerste stroom bestaat uit de publieke opinie en politieke actoren zoals die in de Tweede Kamer heet daarom ‘the politics stream’. De tweede stroom bestaat uit alle mogelijke oplossingen voor een probleem, ‘the policy stream’, zoals beleidsvoorstellen en wetten om problemen aan te pakken. Tenslotte bestaat de derde stroom, ‘the problems stream’, uit problemen die voorkomen uit beleid en omstandigheden. Deze stroom bestaat uit informatie over het probleem, zoals de publieke en de politieke aandacht voor het beleidsprobleem, de mate van oplosbaarheid van het probleem en de mate waarin het beleidsprobleem gezien wordt.

Kingdon veronderstelt dat de stromen normaal gesproken onafhankelijk en parallel door het ‘beleidsuniversum’ lopen. Bijzondere gebeurtenissen kunnen er echter voor zorgen dat twee of meer stromen elkaar kruisen. Wanneer dat gebeurt, ontstaat er eenzogenoemde ‘window of opportunity’ voor beleidsmakers en is er een kans op beleidsverandering. Vaak gebeurt dit wanneer niet één partij iets vindt, maar een issue opeens gedragen wordt door zowel de publieke opinie, de politiek als door vrijwel alle stakeholders die erbij betrokken zijn. Een duidelijk voorbeeld is de aandacht voor de ouderenzorg na de petitie ‘Scherp op ouderenzorg’ van Hugo Borst. Na een discussie van jaren is er opeens brede consensus dat het anders moet èn er zijn (opeens) honderden miljoenen beschikbaar om de ouderenzorg te verbeteren.

De vraag is nu of er wat betreft De Bouwagenda, sprake is van een ‘window of opportunity’. En wat er dus sinds 12,5 jaar veranderd is om ook te kunnen profiteren van deze veranderende omstandigheden.

Laten we eens op een rij zetten wat er nu anders is in de bouw, dan in 2004. Waarbij ik overigens niet pretendeer volledig te zijn….

1. De Bouwagenda is een gemeenschappelijk initiatief. Met de kabinetsbrief van 29 november 2016 hebben de drie Ministers van Economische Zaken, Wonen en Rijksdienst, en Infrastructuur & Milieu in samenspraak met de bouwsector immers de ‘De Bouwagenda’ geïnitieerd. Markt, overheid, kennisinstellingen en andere belanghebbenden zitten samen aan tafel.
2. Innovatie is geen doel op zich (wat tien jaar geleden wel het geval was) maar een (beleids)middel om met een zo beperkt mogelijk maatschappelijk budget zo effectief mogelijk maatschappelijke meeropbrengsten te realiseren. Innovatie is geen hobby meer van vooruitstrevende bedrijven. Zo werd dit wel in 2004 beleefd.
3. De thema’s die relevant zijn (duurzaamheid, vergroening, energietransitie) worden nu door de hele keten van belang gevonden. Zelfs ondernemers- en brancheorganisaties (die zeker geen ‘groen’ imago hebben of hadden) vinden tegenwoordig het Parijse klimaatakkoord te mager. Er is sprake van gedeelde urgentie in de publieke en private sector van de genoemde thema’s. Hiervan was in 2004 geen sprake.
4. In tegenstelling tot 12,5 jaar geleden is de samenleving veel complexer geworden en zit kennis niet meer alleen bij RWS, aannemers, ingenieursbureaus ,TNO, Deltares of het onderwijs. De oplossing van kennis- en beleidsproblemen zit in de samenwerking binnen de keten. In 2004 hielden de genoemde partijen veel meer vast aan hun ‘oude’ positie.
5. De bouwopgave die we hebben met ons land gaat ons de budgettaire pet te boven. Indien we alle maatschappelijke opgaven op het gebied van verduurzaming, nieuw- en verbouw, mobiliteit en waterveiligheid willen waarmaken in de komende jaren zijn er tientallen miljarden nodig. Dat geld is er niet. Het moet goedkoper. Innovatie is geen doel, geen keuze, maar noodzaak.
6. In 2004 (toen er nog geen Ipads, geen Internet of Things, geen BIM systemen, BVP, EMVI en geen data waren die zichzelf slimmer maken) was de noodzaak om in de keten samen te werken minder aanwezig. Nu is naast productinnovatie óók procesinnovatie cruciaal om nieuwe manieren van samenwerken en inkopen te realiseren.

De bijzondere omstandigheid doet zich voor dat er nu wel sprake is van een ‘window of opportunity’ volgens Kingdon. Dit in tegenstelling tot 2004.
1. Zowel de publieke opinie, alle stakeholders en de politiek zit in dat het anders moet in de bouw. Er is sprake van een gedeeld urgentiebesef. (‘politics stream’).
2. De oplossing voor het probleem is pragmatisch in kaart gebracht middels de routekaarten van De Bouwagenda (‘policy stream’).
3. Bovenal is er een levendig debat over de problemen (‘problems stream’). En anders dan 12,5 jaar geleden wordt de bouw niet alleen als probleem gezien, maar als een deel van de oplossing .

Weten we op basis van de bovenstaande analyse dat De Bouwagenda nu wel succesvol gaat zijn? Nee. Daarvoor moet meer perspectief geboden worden op hoe we de ambities gaan realiseren. Al eerder is geopperd dat het dossier ‘waterveiligheid’ daarbij als voorbeeld kan dienen voor de ‘bouw’. Wat waterveiligheid betreft, is er immers al zes jaar sprake van een helder mandaat (het Deltaplan), miljarden op de Rijksbegroting om uit te geven tot 2030 (Deltafonds) en onafhankelijke sturing (Deltacommissaris).

Los van de theorie zien we ook vaak dat beleid moet rijpen om geaccepteerd te worden. Daarom trek ik de conclusie dat het niet erg is dat De Bouwagenda ‘oude wijn in nieuwe zakken is’. Want is rijpe wijn niet beter te drinken dan menig jonge Beaujolais?
 


STRATEGIE

Over de auteur

Edwin Lokkerbol

Directeur van de Vereniging van Waterbouwers